ORGANISATION GÉNÉRALE



SIMPLIFICATIONS ADMINISTRATIVES
Simplification des formalités et des procédures administratives
NOR : PRMX0003982C
RLR : 104-2
CIRCULAIRE DU 6-3-2000
JO DU 7-3-2000
PRM
MEN - DA

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Texte adressé aux ministres et aux secrétaires d'État

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o La simplification des formalités et des procédures administratives est souvent perçue comme un objectif à long terme et de caractère général, mais rarement comme un processus concret et efficace. Ainsi a pu s'instaurer, dans l'esprit des usagers, l'idée selon laquelle les relations avec l'administration sont, par nature, complexes, longues et aléatoires et, en conséquence, insusceptibles de toute amélioration substantielle.
Un élan nouveau doit donc être donné, afin que soient mieux prises en compte les attentes des usagers et que puissent être surmontées les difficultés de tous ordres auxquelles se heurte souvent la démarche simplificatrice. Celle-ci doit en outre s'inscrire nettement dans la perspective plus large de la réforme de l'État et du développement des technologies de l'information et de la communication qui, à terme, sont de nature à modifier de façon substantielle les relations entre l'administration et les citoyens.
C'est ainsi que la loi sur les droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations apportera des améliorations notables des procédures et formalités, au bénéfice de toutes les catégories d'usagers. En outre, à l'initiative de la secrétaire d'État aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat, un ensemble de mesures visant plus spécialement les petites et moyennes entreprises, qui supportent difficilement le coût que représente pour elles la complexité administrative, a déjà été arrêté.
Mais ces nouvelles exigences rendent aussi nécessaire une réforme de l'organisation et des méthodes qui concourent à la simplification des formalités et des procédures administratives.
C'est pourquoi le décret n° 98-1083 du 2 décembre 1998 a pour objectif, pour donner à la fois plus d'ambition et plus d'efficacité à la politique de simplification des formalités, de mobiliser chaque membre du Gouvernement et l'administration placée sous son autorité autour de la confection et de la mise en œuvre d'un programme annuel de simplifications administratives, qui sera arrêté après examen et avis de la Commission pour les simplifications administratives placée sous ma présidence.
Vous trouverez en annexe à la présente circulaire des indications sur les programmes annuels de simplifications administratives, sur l'organisation et le fonctionnement de la Commission pour les simplifications administratives et sur la simplification des formulaires. J'attacherai du prix à ce que ces programmes soient compris par vos services non comme une contrainte, mais comme l'occasion de marquer leur attachement à l'utilité de l'action administrative au service de nos concitoyens.
Je vous demande de mettre en œuvre, dans l'action que vous mènerez dans ce nouveau cadre, les priorités suivantes.
S'agissant des citoyens, les démarches qui leur sont imposées ne doivent plus refléter la complexité de notre organisation administrative. En particulier, conformément à l'impératif national que constitue la lutte contre l'exclusion, dans les conditions définies par la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998, une attention toute particulière devra être accordée aux personnes qui, dans certaines situations de détresse, sont démunies d'adresse et ne sont donc plus en mesure de faire les démarches permettant d'obtenir la reconnaissance de leurs droits et l'attribution des aides auxquelles elles peuvent prétendre. Pour ces personnes, la priorité n'est pas la simplification des formalités administratives mais l'accès même à ces formalités.
L'autre priorité portera sur les pièces justificatives, dont la constitution, chacun peut le constater dans la vie courante, représente la perte de temps la plus substantielle imputable aux formalités administratives. Leur nombre devra être réduit au strict minimum, après une analyse sévère de leur utilité réelle.
S'agissant des entreprises, un effort tout particulier devra être fait pour les artisans et les petites et moyennes entreprises. Il importe, en particulier, qu'après avoir engagé des simplifications en matière fiscale et sociale, qui doivent être poursuivies et menées à terme, les services administratifs s'engagent dans la simplification, voire la suppression, des réglementations qui entravent le développement des entreprises. Par ailleurs, les formalités liées à l'emploi de personnel devront être revues de façon qu'en aucun cas elles puissent apparaître comme de nature à dissuader les embauches, notamment celle du premier salarié.
Pour l'ensemble des entreprises, il conviendra, au-delà de la seule mise en ligne des formulaires, d'accroître les transferts de données numérisées entre elles et l'administration. Les entreprises, même de faible importance, doivent pouvoir, dans le respect de la confidentialité des informations et par signature électronique, transférer les données nécessaires à l'accomplissement des formalités administratives.
Toutes ces mesures devront favoriser l'utilisation des nouvelles technologies de l'information comme instrument privilégié de la simplification administrative. Elles devront être définies en coopération étroite avec les représentants des particuliers, des professionnels, des entreprises et des associations ; je souhaite toutefois que vous procédiez dans toute la mesure du possible à la consultation directe des usagers.
Enfin, un effort devra être accompli pour sensibiliser l'ensemble des fonctionnaires, tant lors de leur formation initiale que dans le cadre de leur formation continue, aux impératifs et exigences de la simplification administrative.

Le nouveau dispositif ne pourra réussir que par une mobilisation forte et permanente de l'ensemble des administrations.
Une telle mobilisation nécessite une implication personnelle de votre part. Je vous demande, en particulier, de veiller à ce que le programme annuel de votre département ministériel soit à la fois ambitieux et soigneusement instruit et qu'il parvienne à bonne date à la Commission pour les simplifications administratives.


Le Premier ministre
Lionel JOSPIN

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Annexe I

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LES PROGRAMMES ANNUELS DE SIMPLIFICATIONS ADMINISTRATIVES

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La simplification administrative ne doit pas être l'apanage d'une commission ou d'une instance spécialisée, c'est l'affaire de toute l'administration et notamment de l'ensemble des services de l'État.
Il appartient, en conséquence, à chaque ministre de prendre en charge les procédures qui relèvent de son département et d'élaborer, dans les conditions prévues par l'article 1er du décret du 2 décernbre 1998, un programme annuel de simplification des formalités et des procédures administratives, qui s'inscrira dans le cadre plus large du programme pluriannuel de modernisation de son administration.
Le point de départ de votre démarche sera l'usager.
Vous devrez en conséquence repérer les procédures qui posent aux usagers les difficultés pratiques les plus fréquentes et qui sont à origine des malentendus et des pertes de temps les plus importants. Il vous appartient de définir, en fonction de la spécificité de votre département et en consultation avec les usagers et leurs représentants, les modalités de ce travail d'identification.
Les mesures proposées devront avoir été préalablement analysées dans tous leurs aspects : effets attendus pour l'usager, coût direct et indirect, modifications de textes législatifs ou réglementaires qu'elles imposent, et conséquences indirectes qu'elles peuvent avoir sur des procédures voisines. À cette fin, chaque mesure de simplification proposée dans le programme sera accompagnée d'une fiche d'impact précisant ces différents points (modèle joint).
Vous veillerez également à enrichir vos propositions par les enseignements qui peuvent être tirés des expériences réalisées par des pays étrangers.
Les programmes annuels seront constitués pour chaque département ministériel, d'une part, d'une note de présentation récapitulant les différentes simplifications proposées et indiquant les priorités que traduit le programme et d'autre part, des fiches d'impact propres à chacune des mesures.
Ces programmes seront adressés, pour le ler janvier de chaque année, à la Commission pour les simplifications administratives (COSA). Vous pourrez, le cas échéant, ajouter au programme annuel des propositions de simplification qui ne relèvent pas de la compétence directe de votre département ministériel mais qui vous paraissent, dans l'intérêt de l'usager, particulièrement nécessaires.
La COSA consultera la délégation interministérielle à la réforme de l'État, qui tient du décret modifié du 13 septembre 1995 l'instituant, une mission générale de proposition en la matière. La délégation donnera son avis pour le 15 mars de chaque année.
Pour l'année 2000, les propositions de programme devront être adressées à la COSA au plus tard le ler mai, l'avis de la commission intervenant le ler juillet.
Au vu de l'avis de la COSA. je me réserve le soin d'apprécier l'effectivité et l'opportunité des mesures contenues dans les programmes annuels présentés et, le cas échéant, de vous demander d'amender ou de compléter ces programmes.
Une fois le programme arrêté, vous veillerez à ce que les mesures décidées entrent rapidement dans les faits. L'expérience passée montre qu'une attention toute particulière doit être accordée à la mise en œuvre des simplifications, qui ne peuvent se satisfaire d'un simple traitement technique par les services concernés mais supposent une forte volonté politique de la part du Gouvernement. Il faut en effet entendre par mise en ceuvre d'une mesure de simplification non la seule modification des textes régissant la procédure administrative mais sa concrétisation dans les formulaires et la pratique des services.
Vous désignerez l'un des directeurs d'administration centrale de votre département ministériel pour veiller à la mise en œuvre du programme annuel. Ce directeur devrait être de préférence le haut fonctionnaire chargé de la modernisation et de la déconcentration, ou, le cas échéant, tout directeur qui, par ses fonctions, vous paraîtra le mieux à même de faire la synthèse des propositions de réforme. Il lui appartiendra de vous signaler toutes les difficultés de mise en œuvre. Il pourra recevoir les doléances du public, par des moyens que vous définirez et qui pourront notamment faire appel aux technologies de l'information et de la communication, afin d'engager des actions de médiation auprès des services concernés.
Lorsqu'il apparaîtra que l'exécution des mesures de simplification implique des arbitrages interministériels, je vous demande de m'en informer dans les délais les plus brefs.
La COSA établira annuellement un rapport public sur les conditions dans lesquelles les programmes de simplification administrative auront été mis en œuvre par chacun des départements ministériels. À cet effet, un état récapitulatif des mesures d'exécution devra être adressé au rapporteur général de la COSA pour le 1er décembre de chaque année.

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MODÈLE DE FICHE D'IMPACT DES MESURES DE SIMPLIFICATION ADMINISTRATIVE

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Il sera établi une fiche d'impact pour chaque mesure de simplification administrative proposée.
Cette fiche comprendra trois parties.
1- La première sera consacrée à la description de l'état initial de la formalité faisant l'objet de la simplification proposée.
Cette description comprendra notamment :
- la référence précise des différents textes (loi, décret. arrêté, circulaire d'application ...) et, le cas échéant, de la jurisprudence qui régissent cette formalité ;
- le public concerné par cette formalité ;
- une estimation du nombre de formalités de ce type effectuées chaque année et de leur coût pour la collectivité et l'usager ;
- le relevé des différentes démarches que doit accomplir l'usager pour effectuer cette formalité : déplacement auprès du service pour le retrait ou le dépôt du dossier, recherches de pièces justificatives avec indication des services auprès desquels elles peuvent être obtenues, formulaire à remplir...
2 - La deuxième partie sera consacrée à la description de la mesure de simplification proposée.
Elle comprendra notamment :
- le but recherché par la mesure ;
- ses effets sur l'usager du point de vue des démarches à accomplir (déplacement auprès du service, pièces justificatives, formulaire...) ;
- les modifications de textes qu'elle impose ;
- l'estimation de son coût pour la collectivité publique et de l'économie qu'elle représente pour l'usager ;
- une étude des effets indirects de la simplification proposée sur des procédures administratives voisines.
3 - La troisième partie sera consacrée aux conditions de mise en œuvre de la mesure de simplification proposée.
Le service chargé de la mise en œuvre de la mesure sera précisément indiqué.
À cela s'ajoutera un calendrier prévisionnel de cette mise en œuvre.

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Annexe II

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LA COMMISSION POUR LES SIMPLIFICATIONS ADMINISTRATIVES (COSA)

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Cette commission, qui succède à la COSIFORM, est une instance. d'étude, d'impulsion et de suivi en matière de simplification administrative.
Dans un souci d'efficacité, sa composition a été volontairement restreinte et comprend cinq personnes qualifiées et cinq directeurs d'administration centrale.
Cependant, la commission pourra, en fonction des matières traitées, instituer des groupes de travail associant les particuliers, les professionnels et les entreprises ; comme indiqué ci-dessus, il appartient en outre à chaque département ministériel d'organiser des procédures de consultation des usagers.
Un rapporteur général préparera les travaux de la commission et en suivra la mise en œuvre.
La COSA sera une instance d'étude en ce que, comme il a été dit, elle sera saisie pour avis des programmes annuels de simplification des formalités élaborés par les départements ministériels.
À ce titre, elle sera l'interlocuteur naturel de vos services qui pourront la saisir de toute question se rattachant aux simplifications administratives et aux formulaires.
La commission entretiendra, par ailleurs, un dialogue étroit avec les collectivités locales et l'ensemble des organismes assurant une mission de service public qui le souhaitent.
Pour l'aider dans l'examen des questions se rattachant à l'utilisation des nouvelles technologies, la commission aura recours à la mission interministérielle de soutien technique pour le développement des technologies de l'information et de la communication dans l'administration (MTIC).
Instance d'impulsion, la commission ne s'arrêtera pas aux propositions de simplification qui lui seront faites par les administrations et organismes chargés d'un service public.
En liaison avec les usagers, qui pourront lui transmettre leurs propositions et suggestions, ainsi qu'avec les services les plus proches du public comme, par exemple, les préfectures, les services déconcentrés ou les antennes régionales du centre interministériel de renseignements administratifs et en s'inspirant des recommandations du Médiateur de la République, elle aura un pouvoir d'initiative et de proposition.
Instance de suivi, elle veillera à l'exécution de différentes mesures de simplification prévues dans les programmes annuels et en rendra compte, notamment dans son rapport annuel.
Il lui appartiendra, en outre, d'élaborer les outils qui permettront de mesurer les effets d'une mesure de simplification sur le public et les entreprises.
Une réflexion devra, à cet effet, être engagée sur l'élaboration de normes de qualité auxquelles devraient tendre les procédures administratives qui, à l'instar des normes s'imposant aux entreprises privées, doivent garantir la qualité, la sécurité et la rapidité de la prestation.

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Annexe III

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LA SIMPLIFICATION DES FORMULAIRES ADMINISTRATIFS

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La commission assure la mission précédemment confiée au Centre d'enregistrement et de révision des formulaires administratifs (CERFA).
Sa compétence s'étend aux formulaires des administrations de l'État et des organismes placés sous la tutelle de l'État. Au-delà, toutes les collectivités publiques, et notamment les collectivités locales, pourront, si elles le souhaitent, avoir recours à la COSA.
Pour être enregistrés, les formulaires devront répondre à une triple exigence :
Exigence de légalité : seuls les informations et renseignements strictement nécessaires à l'application des textes législatifs et réglementaires pourront être demandés.
Les formalités ne devront pas être imposées par voie de simples circulaires. La liste des informations et pièces exigées ne pourra résulter que d'une loi, d'un décret ou d'un arrêté dont la date de publication au Journal officiel devra être précisément mentionnée sur le formulaire.
Exigence de proportionnalité : les informations demandées devront être proportionnées à l'objet de la demande. S'il peut être admis qu'à une procédure complexe correspondent des informations multiples destinées à permettre une instruction complète par l'administration, en revanche les formalités administratives de la vie courante devront faire l'objet d'un traitement exigeant une perte de temps extrêmement réduite pour l'usager. Un effort tout particulier devra être fait en ce qui concerne les pièces justificatives demandées, qui imposent de lourdes contraintes à l'usager alors que l'utilité pour le service n'est pas certaine. Cette exigence de proportionnalité devra être notamment prise en compte, après, le cas échéant consultation de la COSA, dans l'élaboration des textes, généralement réglementaires, définissant le contenu des formalités administratives.
Exigence de "lisibilité" : les formulaires et les documents qui leur sont joints devront être rédigés dans le souci de les rendre, par leur vocabulaire, leur contenu et leur présentation, compréhensibles par le plus grand nombre.
Pour les formulaires qui s'inscriront dans une procédure administrative particulièrement bien étudiée au regard des exigences de simplicité, de rapidité et de sécurité juridique, sera ajouté, à la mention faisant état de l'enregistrement du CERFA, le label "Administration 2000". Ce label, délivré par la COSA, témoignera de la volonté et de la capacité de l'administration concernée de prendre, au mieux, en considération les préoccupations concrètes de l'usager.
Conformément aux orientations définies par le programme d'action gouvernementale relative à l'entrée de la France dans la société de l'information et dans le respect des prescriptions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l'informatique et aux libertés. les actions de simplification en matière de formulaires administratifs devront en outre, faire la place la plus large aux technologies de l'information et de la communication.
C'est dans ce cadre que s'inscrit le décret n° 99-68 du 2 février 1999 relatif à la mise en ligne des formulaires administratifs. Les formulaires seront, sous une forme numérisée, gratuitement mis à la disposition des usagers soit sur le site Admifrance, soit sur un site agréé. Aucun formulaire nouveau ou dont le contenu a été révisé ne pourra recevoir le numéro CERFA s'il n'a pas été présenté par l'administration compétente à la fois sur support papier et sous une forme numérisée.