La loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République a fixé comme objectif au système éducatif de réduire l'impact des déterminismes et des inégalités sociales ou territoriales sur la réussite scolaire. Les moyens supplémentaires d'enseignement créés depuis 2012 sont particulièrement mobilisés sur cet enjeu.

La réforme de l'allocation des moyens d'enseignement du 1er degré public, mise en œuvre depuis la rentrée 2015, participe à cet objectif en tenant mieux compte que précédemment de la difficulté sociale et du contexte territorial, en particulier des zones dont la densité de la population scolaire se caractérise par une tendance à la baisse.

Cette réduction des inégalités sociales et territoriales passe par un renforcement de l'action pédagogique et éducative dans les territoires de l'éducation prioritaire. Elle concerne aussi les territoires ruraux et de montagne, dont plusieurs sont confrontés à des baisses structurelles des effectifs du premier degré et pour lesquels l'existence d'une offre éducative de qualité et de proximité est un enjeu essentiel de l'attractivité et du développement économique et social local.

La loi du 8 juillet 2013 a ainsi réaffirmé l'attachement de la Nation au maintien d'une offre éducative de qualité et de proximité dans les territoires ruraux et de montagne, qu'il s'agisse en particulier de développer l'accueil des enfants de moins de trois ans ou de porter une attention particulière aux problématiques spécifiques de ces territoires dans le cadre de la carte scolaire.

De surcroît, le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche a proposé aux élus des départements à contexte rural ou de montagne, en tenant compte des compétences respectives de chacun, d'engager une démarche contractuelle pluriannuelle pour améliorer l'attractivité de l'école dans ces territoires. Cette démarche implique en particulier un diagnostic sur le réseau des écoles, une concertation et la contractualisation sur les conditions et modalités de sa réorganisation.

Ainsi depuis la rentrée 2015, des emplois ont été spécifiquement consacrés au soutien de ces démarches partenariales et l'impact des baisses d'effectifs a été neutralisé en tout ou partie pour les faciliter ; l'intégration de ces démarches dans les procédures d'allocation de moyens devra être poursuivie pour les prochaines rentrées.

Cette démarche novatrice, qui concerne déjà 22 départements, doit se développer afin d'offrir aux services déconcentrés et aux élus locaux une méthode et des instruments souples et modulables d'aménagement du réseau d'établissements scolaires dans ces territoires fragilisés. Il s'agit de bâtir, dans la durée et par le dialogue, à partir d'un diagnostic partagé, le maillage d'une école rurale et de montagne de proximité et de qualité, qui réponde aux objectifs éducatifs, prenne en compte les attentes des citoyens comme les réalités et spécificités des territoires ruraux et de montagne, et plus particulièrement dans leur dimension démographique et spatiale.

L'efficacité de la démarche dépend de sa pérennité et de son inscription dans un cadre interministériel. Celui-ci permet de fédérer les initiatives publiques et les énergies locales au service de l'attractivité et du développement de ces territoires. L'impulsion des conventions « ruralité » a été donnée au travers des comités interministériels aux ruralités qui se sont tenus entre mars 2015 et mai 2016. Leur développement et leur pérennisation, qui tirent les enseignements du rapport[1] élaboré à la demande du Premier ministre par le sénateur Alain Duran, se feront en lien avec les schémas départementaux d'amélioration de l'accessibilité des services au public prévus par la loi n° 2016-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

Dans ce contexte nouveau, la présente instruction vise à préciser la mise en œuvre de la démarche engagée par les conventions « ruralité » et à favoriser la qualité de l'offre et de l'organisation scolaires de l'école rurale et de montagne par la mobilisation de moyens d'enseignement et de dispositifs pédagogiques adaptés à la réalité de ces territoires.

La circulaire n° 2011-237 du 30 décembre 2011 relative aux écoles situées en zones de montagne est abrogée.

1. Développer la démarche partenariale pour favoriser le maintien d'une offre éducative de proximité et de qualité

a. Définition

La convention « ruralité » est un contrat d'engagements réciproques conclu, dans les territoires ruraux ou de montagne, caractérisés par un maillage des écoles ne correspondant plus aux réalités de la démographie scolaire locale, et permettant de favoriser les apprentissages et l'épanouissement des enfants et de garantir l'avenir scolaire des élèves dans ces territoires.

Elle est signée au niveau départemental et identifie notamment des territoires prioritaires à l'échelon infradépartemental sur lesquels portent des engagements réciproques définis par les parties. La convention peut aussi être conclue à un niveau académique, lorsqu'une problématique supradépartementale le justifie. Elle prend en compte les communes et les intercommunalités.

Elle est conclue sur une base pluriannuelle, en général pour trois ans, plusieurs années s'avérant nécessaires pour la réalisation d'un diagnostic de qualité sur l'évolution des réseaux d'écoles et pour la mise en œuvre de ces engagements.

La reconduction, par voie d'avenant, de la convention dans un processus de concertation, au-delà de son terme initial, correspond à l'esprit de cette démarche qui doit s'inscrire dans la durée et donner aux acteurs locaux de la visibilité. Une évaluation doit être réalisée au terme initial de la convention afin de définir les conditions, les objectifs et les modalités de la poursuite du partenariat.

b. Un diagnostic territorial partagé

L'élaboration d'une convention « ruralité » repose sur un diagnostic territorial. Il s'agit dans chaque département concerné par ces problématiques de recenser les écoles ou réseaux situés en zones rurale et de montagne qui, compte tenu de leurs contraintes de desserte, des temps de transport ou de leur fragilité, notamment en termes de démographie scolaire, justifient une réflexion pluriannuelle et un traitement prioritaire.

Les conventions prennent en compte les changements qui s'opèrent dans et autour de l'École : l'organisation territoriale en matière éducative, intégrant notamment l'accueil périscolaire et la petite enfance, les besoins en termes d'accessibilité pour les personnes à mobilité réduite, les opportunités en termes de raccordement à l'Internet à haut débit de qualité ou à très haut débit et de développement des usages numériques pour favoriser les apprentissages...

Le recensement des territoires devant être accompagnés plus particulièrement est élaboré en lien avec les services de l'État et les élus locaux. Les services déconcentrés de l'éducation nationale pourront bénéficier pour ce recensement du soutien de la direction régionale de l'Insee dans le cadre de la convention de partenariat conclue entre le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche et l'Insee (annexe 2).

Les directions des services départementaux de l'éducation nationale sont invitées à se rapprocher des services de la préfecture, des autres services de l'État ou de ses opérateurs, des collectivités territoriales et intercommunalités pour recenser les équipements et services concernés dans le cadre du département et pour examiner de manière prospective les perspectives d'aménagements à court-moyen terme susceptibles d'améliorer le réseau des écoles existant.

Dans ces travaux, il convient d'intégrer l'évolution des effectifs sur une durée pluriannuelle, le service rendu par les infrastructures d'accueil comme celles de la petite enfance, les perspectives de développement local et d'étudier les possibilités d'une nouvelle organisation de l'offre éducative. Ces travaux contribuent, en tant que de besoin, aux schémas départementaux d'amélioration de l'accessibilité aux services prévus par l'article 98 de la loi du 7 août 2015 susmentionnée.

Pour ce qui concerne les territoires de montagne, le recensement des territoires prioritaires prend en compte le classement des communes en zone de montagne. L'utilisation de ce seul critère n'est cependant pas suffisante pour justifier une politique spécifique ; ainsi des communes urbaines sont intégrées dans ce classement à raison de leur seule altitude ou de la déclivité de leurs pentes alors qu'elles ne connaissent pas de difficulté particulière en termes d'offre ou de transport scolaire. Il convient ainsi de combiner le classement en zone de montagne avec le caractère rural de la commune, sa démographie scolaire, la situation d'isolement et la qualité des équipements scolaires considérés, en particulier au regard de leur desserte routière, de la durée et des conditions de transport (aléas climatiques, déclivité).

Pour les territoires de montagne, le diagnostic réalisé vise donc à identifier les écoles ou réseaux qui justifient l'application de modalités d'organisation et d'allocation de moyens adaptées à leurs caractéristiques montagnardes. Dans l'hypothèse où des seuils d'ouverture et de fermeture de classes ou d'équipement sont utilisés, ils doivent être envisagés avec souplesse et le plus souvent, de manière indicative, en tenant compte en particulier des temps et des conditions de transports.

c. Des dispositifs pédagogiques et éducatifs au service de l'école rurale et de montagne de qualité et de proximité

La convention « ruralité » participe du maintien et du développement d'une école attractive. Elle permet de renforcer la qualité de l'offre et de l'organisation scolaires. Elle est donc l'occasion d'un travail sur l'évolution des effectifs, les dispositifs pédagogiques portés par la refondation de l'école afin d'offrir aux élèves scolarisés dans les écoles rurales et de montagne des conditions d'accueil et d'enseignement de qualité.

La convention est ainsi l'occasion d'un travail sur les conditions de développement des dispositifs « plus de maîtres que de classes » et « accueil des moins de trois ans ». Au-delà, des dispositifs spécifiques permettant d'éviter l'isolement pédagogique et géographique pourront être mobilisés : réseau d'animation pédagogique et de formation des professeurs, mutualisation de ressources pédagogiques, liaison école-collège, etc.

Les moyens de communication à distance, et particulièrement l'Internet à haut débit de qualité ou l'Internet à très haut débit, constituent un outil incomparable pour relier les classes entre elles, favoriser le travail collectif et la formation continue des enseignants. C'est aussi permettre une ouverture indispensable des élèves sur le monde et l'accès à de nombreuses ressources pour la classe.

Des actions ont d'ores et déjà été engagées à travers le programme Écoles connectées et le plan de développement numérique et ont permis un premier équipement d'écoles rurales rattachées à des collèges ruraux (226 écoles rurales rattachées à 179 collèges ruraux). Le plan décidé au niveau national pour les trois prochaines années est une opportunité de monter des projets innovants avec les collectivités territoriales.

Ainsi, pour dynamiser les usages pédagogiques du numérique dans les écoles rurales et répondre à l'impératif d'égalité d'accès aux services numériques pour tous, 50 millions d'euros supplémentaires sont mobilisés pour soutenir le développement des infrastructures des écoles (montée en haut débit de qualité ou en très haut débit, réseau wifi de l'école, mise en réseau des écoles et du collège par un ENT) et l'acquisition des équipements et configurations numériques les mieux adaptés aux projets pédagogiques.

Ces financements pourront compléter ceux issus du plan numérique pour l'éducation : chaque école rurale rattachée à un collège numérique pourra bénéficier du financement de la moitié des équipements destinés aux élèves (maximum de trois classes mobiles de tablettes ou ultraportables). L'État financera intégralement les ressources numériques pour ces écoles.

Après un échange avec les associations d'élus locaux, des appels à projets seront lancés en 2016-2017 pour un déploiement en 2018.

La qualité pédagogique des petites structures scolaires isolées, en particulier les classes uniques, constitue un point d'attention : il est recouru autant que possible aux postes à profil pour le recrutement dans ces écoles des personnels enseignants. La formation initiale avec les Espe et  les plans de formations académiques prennent en compte les caractéristiques de ce type d'enseignement pour former les enseignants aux spécificités de la ruralité et de la montagne.

Enfin, la convention peut être l'occasion pour les acteurs locaux d'approfondir la question de la coordination des activités scolaires et périscolaires. Les groupes d'appuis départementaux seront mobilisés pour renforcer l'accompagnement des élus des territoires ruraux et de montagne pour la mise en œuvre des projets éducatifs territoriaux et le développement des activités périscolaires. Des ressources sont disponibles et régulièrement mises à jour sur le site http://pedt.education.gouv.fr/.

d. Engagements des parties

Engagements de la convention

La convention « ruralité » permet de donner de la visibilité aux élus sur l'évolution des effectifs de personnels enseignants dans les territoires identifiés dans la convention et d'anticiper tout ou partie des effets de l'évolution à la baisse de la démographie scolaire en contrepartie de réorganisations du réseau de ces écoles, élaborées en concertation avec les élus locaux. Elle n'est pas un moratoire sur les mouvements de postes dans le département.

Elle constitue aussi pour les élus le cadre pour prévoir, sur la base du diagnostic, une nouvelle organisation de l'offre éducative adaptée aux problématiques locales pouvant offrir la possibilité de mutualiser les moyens (bibliothèque centre documentaire, salle informatique, installations sportives, cantine, accueil périscolaire, etc.) et la constitution de véritables équipes pluridisciplinaires.

Pilotage et évaluation de la convention

Un comité de pilotage, institué au niveau départemental, est défini dans la convention. Il permet d'assurer le suivi des engagements des parties. Il  établit le bilan régulier des points acquis et des obstacles qui restent encore à franchir et dresse l'évaluation préalable au renouvellement de la convention. Ces bilans servent de base aux échanges avec l'administration centrale dans le cadre du dialogue de gestion et de performance.

Ce comité rend compte régulièrement à la communauté éducative du département de l'avancée des travaux de réorganisation du réseau scolaire mis en œuvre par la convention.

e. Processus de concertation et signature des conventions

Le processus de concertation

La convention « ruralité » associe l'institution scolaire et les associations d'élus ou les élus pour créer les meilleures conditions d'apprentissage et de réussite pour les élèves et garantir l'égalité des chances aux enfants scolarisés  dans ces écoles ou réseaux d'écoles.

La procédure est conduite en articulation étroite avec le représentant de l'État dans le département, en charge pour l'État de la préparation des schémas départementaux d'amélioration de l'accessibilité du service au public.

La consultation la plus large possible à l'échelle départementale est indispensable de sorte à mobiliser les énergies et fédérer les bonnes volontés. Les rencontres dans les communes, les intercommunalités et avec le conseil départemental, entre élus locaux ou nationaux et responsables départementaux de l'éducation nationale sont privilégiées. Ces rencontres sont l'occasion d'échanges sur le diagnostic local.

Le processus conventionnel se distingue du travail annuel sur la carte scolaire, pour lequel, comme indiqué dans l'annexe à la loi du 8 juillet 2013, les autorités académiques ont un devoir d'information et de concertation avec les exécutifs locaux des collectivités territoriales concernées. Les maires et les présidents d'EPCI sont tenus informés des conditions d'accueil des élèves à la rentrée scolaire et des prévisions d'effectifs.

Dans le cadre du diagnostic territorial, il peut être décidé l'élargissement de la consultation puis de la concertation aux autres partenaires de l'école, sans exclusive, et prioritairement aux associations de parents d'élèves, aux organisations syndicales représentatives des personnels enseignants, aux associations d'éducation populaire. Il permet de faire partager et accepter par le plus grand nombre d'interlocuteurs les constats résultants de la réalité du tissu scolaire départemental, dans l'objectif d'élaboration et de construction d'un projet commun de réorganisation du réseau des écoles capable d'apporter des solutions pérennes à chaque territoire.

La convention « ruralité » est présentée au comité départemental de l'éducation nationale (CDEN). Une fois signée, elle donne lieu à une diffusion auprès des élus.

Les signataires

La convention est signée à minima par le recteur d'académie, l'inspecteur d'académie-directeur académique des services de l'Éducation nationale, le préfet de département, les présidents des associations départementales des maires et, dans toute la mesure du possible, par le président du conseil départemental, notamment au titre de sa compétence en matière de sectorisation des collèges. À compter du 1er septembre 2017, le président du conseil régional pourra être associé au titre de la compétence sur le transport scolaire. Au cas où la convention serait conclue à un niveau infra ou supradépartemental, il conviendrait d'y adjoindre le ou les élus à la tête de ou des exécutifs concernés.

2. Suivi et soutien national

Pour accompagner le développement des conventions « ruralité », des outils sont diffusés au niveau national pour faciliter la réalisation des diagnostics territoriaux, favoriser l'échange des bonnes pratiques entre les acteurs et donner un cadre pour l'évaluation des conventions.

Par ailleurs, en lien avec l'école supérieure de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (ESENESR), un module de formation sera mis en place de manière à faciliter l'appropriation par les personnels d'encadrement pédagogiques et administratifs des problématiques spécifiques d'allocation des moyens dans les territoires ruraux et de montagne.

Un suivi national des conventions « ruralité » sera assuré, en associant les services déconcentrés et les associations représentatives des élus locaux.

Répondre aux enjeux d'un développement pérenne de l'école rurale et de montagne constitue pour notre ministère un objectif prioritaire, car elle est un levier tant pour l'attractivité de l'école rurale et des territoires que pour la réussite des élèves, la lutte contre les inégalités d'accès aux services qui préoccupent légitimement nos concitoyens. Cette réponse doit se construire, davantage encore qu'hier, dans un cadre interministériel, par le dialogue et la concertation avec l'ensemble de la communauté éducative, en particulier les élus locaux.

Les conventions « ruralité » constituent l'outil privilégié de ce dialogue. Je compte sur votre mobilisation pour leur donner plein effet.