Incubateur du Grenelle - Atelier Gouvernance, séance 1 - 9 novembre 2020

Introduction

Bénédicte DURAND, ancienne professeure d’histoire et géographie et Inspectrice générale actuellement en charge de la formation initiale de Sciences Po, préside l’atelier : elle considère que l’équipe est une des clés de la réussite du système. 

Nadette FAUVIN, inspectrice générale et secrétaire générale de l’atelier, a été pendant une quinzaine d’années professeure de mathématiques puis personnel de direction pendant onze ans et inspectrice régionale. Elle se déclare pleine d’espoir et souhaite que ce temps de co-construction permette d’accueillir la parole des uns et des autres avec empathie et humilité.

Fonctionnement et organisation de l’atelier

Le programme de travail prévisionnel a été adressé aux membres du groupe de travail, même s’il sera adapté en fonction des expressions. 

Les prochaines réunions de l’atelier sont prévues les 20 novembre, 4 décembre et 17 décembre, de 10 heures à 13 heures. Si une séance supplémentaire est requise, elle pourra être programmée.
 
Des experts seront invités, avec tout d’abord Christine Musselin, directrice de recherche au CNRS, spécialiste des questions d’organisation et de gouvernance éducative. 

Lors de la seconde séance, interviendra Anne Barrère, sociologue de l’éducation et professeure à l’université Paris Descartes, qui a écrit un ouvrage sur le mal-être des enseignants. 

Un témoignage d’académie sera également apporté, émanant a priori de l’Académie de Dijon. 

Cinq propositions devront ressortir de l’atelier, mais les propositions qui susciteront le débat ou qui feront l’objet de désaccords seront également présentées. 

Bénédicte DURAND souhaite que l’atelier dresse le diagnostic et permette l’expression de la parole du groupe. L’objectif consiste à porter au débat national, au sein du Grenelle, une parole partagée incarnant le groupe, dans sa diversité, de manière originale. Il importe de s’accorder une liberté de parole, au-delà des postures habituelles dans les fonctions respectives : pour cette raison, la Présidente et la Secrétaire générale ont souhaité que puisse émerger une part de désaccord et de divergence. Avec cette liberté de pensée et le fait d’assumer une part de désaccord, l’atelier devrait pouvoir atteindre son objectif. 

Nadette FAUVIN présente les règles de fonctionnement du groupe. Tous les échanges sont enregistrés. Un équilibre des temps de parole par collège sera respecté, le groupe étant constitué, comme tous les groupes du Grenelle, du groupe Famille Élèves constitué de deux membres, le collège Encadrement constitué de cinq membres, le collège Syndicat constitué de cinq membres, le collège monde associatif et économique constitué d’un membre, le collège professeurs constitué de deux membres et le collège des élus et collectivités constitué de deux membres. 

La réunion n’est pas une réunion syndicale, mais associe la société civile. Les syndicats disposent de leur propre espace de discussion avec le Ministre, dans le cadre de l’agenda social, et ils pourront faire le lien entre l’atelier et ces discussions. Les participants peuvent apporter des contributions écrites par le Chat et accéder à un espace collaboratif qui pourra être enrichi de toutes les contributions que les participants souhaitent entre les deux séances. Ces contributions seront étudiées et portées à la connaissance de tous et au débat à la séance suivante. 

À chaque séance, des sous-groupes seront constitués, avec des échanges directs en plénière pour faire émerger les sujets sur la gouvernance et les acteurs de la gouvernance, puis un temps en atelier et une restitution en plénière. Les sous-groupes sont constitués en mélangeant les collèges et la composition des sous-groupes sera ensuite revue.

Premières réflexions sur le périmètre

Bénédicte DURAND récapitule le programme de travail : « Quelles gouvernances des écoles et des établissements pour mobiliser, faire converger et développer les compétences individuelles et collectives au sein de la communauté éducative, assurer un climat scolaire serein, partager une vision commune et des éléments communs de réponse pour la réussite de chaque élève ? Avec qui et avec quels outils ? ». Il convient dans un premier temps de définir les périmètres de la réflexion. 

1.  Qui sont les acteurs de gouvernance dans les écoles et dans les EPLE ? Quelles sont leurs responsabilités spécifiques ? Qui gouverne l’école ? Qui gouverne le collège et le lycée ? 

Un représentant du collège des syndicats considère, pour le premier degré, que la loi d’orientation de Lionel Jospin de 1989 répond à cette question, avec la communauté éducative. Le fait que les parents donnent leur avis peut toutefois amener des dérives insupportables. L’école s’adapte aux élèves, ce qui constitue un changement de paradigme et rend nécessaire l’adaptation permanente des enseignants, créant un mal-être au sein de la fonction enseignante. 

Un autre représentant du collège des syndicats observe que la communauté éducative gouverne bien : l’école est au service de la réussite des élèves et le premier éducateur est le parent, qui doit être associé. Des instances existent, mais l’EPLE a un statut, contrairement à l’école, ce qui créé un décalage entre les décisions et leur application interne. Dans le second degré, les décisions sont toutefois également prises hors les murs. 

Un autre représentant du collège des syndicats n’est pas certain que la gouvernance relève de l’équipe éducative : dans le premier degré, le directeur n’a pas de statut et la gouvernance est plus resserrée et collégiale que dans le second degré. Les parents ont un rôle à jouer, mais la gouvernance relève surtout de l’école, du collège et du lycée. 

Un autre représentant du collège des syndicats rappelle qu’en 1985, les lois de décentralisation ont créé, avec beaucoup d’audace, les établissements publics locaux d’enseignement : ces établissements devaient être autonomes, mais des freins ont ensuite été mis à l’autonomie. Pour le second degré, le chef d’établissement a une autorité hiérarchique et représente l’Etat ; il a des responsabilités spécifiques à sa mission. Il est l’exécutif du conseil d’administration et met en œuvre ses décisions. La communauté éducative est représentée au conseil d’administration, par collège. La place des collectivités dans ce conseil d’administration peut interroger et les collectivités sont généralement moins représentées. Les innovations sont intéressantes, avec le conseil pédagogique en 2005 qui a prouvé son intérêt, comme lieu d’échanges. Dans le second degré, les collèges et lycées évoluent sans cesse d’autant que les outils se sont développés. 

Un représentant du collège encadrement considère que la gouvernance se situe, dans les établissements du second degré, sur le comment : comment mettre en œuvre les actions, voire les injonctions institutionnelles ? La construction de la démarche en équipe donne davantage de légitimité au chef d’établissement et permet de construire une démarche d’établissement. La gouvernance revient au conseil d’administration, alimenté par le conseil pédagogique voire par le CESC associant les élèves et les parents. Les conditions doivent être créées pour faciliter la participation des membres à ce conseil, alors qu’il est actuellement difficile de trouver des partenaires. 

Une représentante du collège des professeurs considère que l’acteur principal est le directeur ou la directrice de l’école, accompagné des enseignants et des personnels de l’école, qui portent des projets au service des élèves et des parents d’élèves. Les parents sont destinataires du projet et participent à la gouvernance, par les conseils d’école. La collectivité participe également à la gouvernance et les équipes de circonscription qui accompagnent la mise en œuvre des projets, dans les écoles. 

Un représentant du collège encadrement rappelle que les établissements du second degré comportent un conseil d’administration, une commission permanente, un conseil pédagogique, un conseil de vie collégienne…. L’autonomie des établissements doit être relativisée, dans les faits. Les chefs d’établissement et les directeurs sont incontournables. La réflexion ne doit pas viser à ajouter une nouvelle instance de gouvernance, mais sur la manière de se rencontrer. 

Une représentante du collège des professeurs fait partie de nombreuses instances, dans son établissement, mais a l’impression que les décisions ne sont pas prises dans ces instances et que la principale dispose de peu de pouvoirs et doit mettre en œuvre sa lettre de mission. La notion d’autonomie semble illusoire ou s’inscrire dans un cadre très restreint. 

Une représentante du collège des familles et élèves a participé, pendant sa vie lycéenne, à ces instances et se considérait comme un acteur de la gouvernance. Les élèves sont les destinataires et disposent d’une voix, comme les autres acteurs. 

Un représentant du collège des familles et élèves participe à différents CA, en tant que représentant des parents d’élèves. Ces derniers peuvent participer à de nombreuses commissions. Si chacun peut s’y exprimer, chacun a tendance à prêter aux autres beaucoup de pouvoirs, en déplorant de ne pas avoir soi-même ces pouvoirs. Le pouvoir semble être partout et n’est nulle part. Si l’expression est permise, les acteurs doutent de la concrétisation des actions. 

Un représentant du collège encadrement souhaite clarifier un point : la distinction doit être établie entre la gouvernance et le pilotage, mais aussi avec l’impulsion. 

Un autre représentant du collège encadrement a pensé à l’élève, dans la gouvernance : dans sa classe, le professeur gère les apprentissages, de la manière la plus collaborative, en travaillant en équipe-école et le directeur met l’ensemble en marche, en associant les parents, pour mettre en œuvre la gouvernance de l’activité. Une évolution du statut de directeur semble toutefois nécessaire. 

Bénédicte DURAND retient, en synthèse, que la puissance du collectif ressort de tous les propos : la gouvernance est un collectif, même s’il est plus difficile de savoir qui fait quoi : les termes d’autonomie, de pilotage et gouvernance comme exercice de la responsabilité collective. La différence statutaire entre directeur d’école et chef d’établissement est ressortie. Dans l’exercice de sa responsabilité, le directeur ou le chef d’établissement dispose de prérogatives, théoriques dans les textes, mais aussi réelles. La question de la responsabilité collective, théorique et réelle, relative ou absolue, est ressortie, en termes de capacité d’actions. 

La gouvernance s’exerce dans les instances de l’école ou de l’EPLE et il conviendra sans doute de préciser les liens entre instances et organisation d’établissement, sur les capacités d’actions de chaque instance, sur les liens entre les unes et les autres, pour faire émerger l’action de décision, de pilotage, d’impulsion sous l’injonction de la réussite des élèves. 

2. Que doit être la gouvernance pour faire converger et développer les compétences individuelles et collectives au sein de la communauté éducative ? 

L’objectif est de mieux partager les compétences et mieux travailler ensemble, dans un climat scolaire serein. L’élève se trouve en bout de chaîne, objet ultime d’une gouvernance efficace. La chaîne d’efficacité entre meilleure gouvernance et réussite de l’élève relève-t-elle d’un lien naturel ? Ce lien doit-il être questionné ? 

Un représentant du collège des syndicats confirme que l’élève se trouve en bout de chaîne : si l’enseignant est bien dans son métier, cela rejaillira sur l’élève. Si le chef d’établissement se sent bien, il a une influence sur le bien-être des enseignants et de l’élève. L’élève doit profiter de tout le bien fait en amont. Qui détient le pouvoir ? Peut-être est-ce la technocratie, au détriment des acteurs. 

Un représentant du collège du monde associatif et économique a le sentiment que l’objectif consiste à mieux faire réussir tous les élèves, dans un établissement donné : la gouvernance de l’ensemble du système éducatif peut conduire à s’interroger sur la responsabilité de chaque niveau, mais, in fine, il convient de savoir si le système aboutit à une meilleure efficacité. 

Le terme de gouvernance n’aurait jamais été utilisé quinze ans auparavant. La réflexion est moins initiée au plan institutionnel que sur le plan du réel, des pratiques et des comportements, pour améliorer la prise de décision dans des systèmes complexes qui fait appel à la responsabilisation des acteurs. Il convient de sortir des schémas de pensée habituels pour introduire davantage de collectif et de responsabilité, en se reposant sur les compétences des uns et des autres. Le tour de table montre bien l’évolution des préoccupations sur le sujet. 

Un représentant du collège des syndicats souligne que l’autonomie, le pilotage, l’impulsion et l’animation d’équipe relèvent du management du chef d’établissement : les modes de management doivent alors être interrogés, au service des élèves et de la réussite de tous les élèves. Il s’agit d’identifier les rôles et les responsabilités des acteurs pour assurer la pérennité des activités à l’intérieur de l’établissement. Les acteurs de terrain ont le sentiment d’être dépossédés de la possibilité de gérer un projet en autonomie au sein des établissements et des écoles. 

Bénédicte DURAND entend parler de l’élève, mais peu de la classe. Quel est le lien entre l’efficacité de l’administration et la réussite dans la classe ? 

Une représentante du collège encadrement observe que les enseignants doivent permettre à chacun de donner sa parole et son avis, pas seulement pour être entendus, mais aussi pour coconstruire au cœur de la classe. Les inspecteurs peuvent initier ce travail de co-préparation et de co-construction, comme cela est fait dans les zones d’éducation prioritaire. 

Un représentant du collège des syndicats tient à préciser le cadre général des enseignants, marqué par l’incertitude, le stress, le manque de clarté des informations. En aucun cas, le management ne peut être à l’initiative des élèves. Les élèves orientent les décisions, mais le management revient bien aux enseignants, aux chefs d’établissement et aux directeurs. La cacophonie et les injonctions contradictoires, provenant notamment du ministère, ne favorisent pas un travail correct. Le temps perdu à comprendre qui fait quoi et les injonctions induit un stress important pour les enseignants.

Travail en sous-ateliers

Un temps est consacré au travail en sous-ateliers, avec quatre groupes constitués en sous-ateliers pour identifier trois points majeurs de difficultés relatives à la gouvernance. Les groupes de travail présenteront le fruit de leur travail. 

1. Restitution du groupe Ecole

Le sous-atelier a eu du mal à faire ressortir trois difficultés majeures. 
 
Le conseil d’école ne décide que du projet d’école, même si ce dernier est validé par l’IEN avant d’être validé par le conseil d’école et du règlement intérieur, une fois par an. Une difficulté est donc liée au statut des instances internes. 

Les injonctions peuvent manquer de sens et les feedbacks ne sont pas suffisants, avec des difficultés de rôle, de taille et de part réduite de l’autonomie de l’école. Les écoles sont de taille très diverse, ce qui ne permet sans doute pas d’avoir un modèle de gouvernance identique partout.

Enfin, des décisions sont prises hors les murs, avec des décisions relevant de l’Éducation nationale pour le personnel et des décisions relevant des collectivités territoriales pour le bâti, le temps périscolaire et le budget. 
Bénédicte DURAND demande des précisions sur le manque de feedback. 

Un représentant du collège des syndicats souligne le manque de remontée du terrain, notamment pour les formations : les directeurs d’école peuvent piloter les 108 heures de temps éducatif, avec 18 heures de formation, mais ces dernières sont généralement pilotées par les départements, sans s’intéresser aux besoins exprimés par les enseignants. 

2. Restitution du groupe EPLE

Le sous-atelier a fait ressortir un nécessaire éclaircissement des responsabilités dans la gouvernance du premier degré. 

Pour le second degré, le fonctionnement du système éducatif resté sur le modèle du lycée impérial de 1802. Ce système est finalement sous-encadré : contrairement à l’enseignement privé, les établis n’ont pas su s’organiser autour de missions reconnues et valorisées pour les enseignants. 

Le statut des acteurs n’est pas systématiquement explicité par une lettre de mission. 

Les acteurs en dehors de l’établissement, et notamment les parents, peuvent s’interroger sur le lien hiérarchique entre le chef d’établissement et les enseignants

3. Restitution du groupe intercycle

La précision du rôle de chacun et la délimitation du rôle de chacun : doivent-ils être les mêmes que ceux de la communauté éducative ? Si oui, comment délimiter les rôles de chacun pour ne pas interférer dans le champ de compétences et de décisions des uns et des autres ? 

A contrario, comment encourager la participation de chacun (parents, enseignants, élus) ? Comment trouver un équilibre entre ingérence et inaction ? Comment faire en sorte que chacun se sente investi dans la gouvernance et participe à l’amélioration de la gouvernance de l’école, du collège ou du lycée ? 

De nombreux enseignants sont déconnectés de cette participation à la gouvernance, parce qu’ils n’y trouvent pas suffisamment de sens ou n’ont pas suffisamment de recul sur leurs pratiques, étant accaparés par leur quotidien. 

Quels moyens donner aux acteurs pour faire fonctionner la gouvernance ? Comment s’assurer que ce qui était voulu est mis en place ? Dans le premier degré, les directeurs n’ont pas les moyens de faire fonctionner les choses comme elles sont décrites dans les référentiels. Les directeurs ont généralement la charge d’une classe et n’ont qu’une journée à consacrer à leurs tâches administratives alors que le fonctionnement d’une école requiert plus de recul. Faut-il donner du temps supplémentaire ou un secrétariat aux directeurs pour qu’ils puissent endosser leur rôle de Directeur d’école ? Cette question requiert des moyens, mais aussi des postures (formations, compétences) à valoriser. 

4. Restitution du groupe collectivités

Trois difficultés ont été identifiées : 

• les injonctions contradictoires, souvent décourageantes, qui aboutissent à la démotivation des personnels, par leur manque de clarté et de visibilité, voire à un sentiment de défaut de protection des personnels, avec une difficulté à rendre les projets visibles entre les acteurs qui participent à la gouvernance ; 
• le désinvestissement des personnels et autres membres dans les instances, à commencer par les familles et les participants qui ne trouvent pas leur place, faute d’être suffisamment entendus ou accompagnés ; 
• le manque de temps pour participer à cette gouvernance et le manque de reconnaissance dans l’investissement des personnels, reconnaissance non financière, mais en termes de décharge par exemple sur les temps de cours. 

Sur la protection des personnels, un représentant du collège des syndicats considère que le problème provient de l’agressivité latente autour des décisions et des rapports conflictuels avec certains parents qui suffisent à mettre à mal toute une école, avec un manque de réponse de l’institution qui ne protège pas systématiquement les collègues qui se sentent en danger. 

5. Réactions aux diagnostics établis dans les ateliers 

Un représentant du collège du monde associatif et économique souligne que la question de la place et du rôle des parents dans les établissements et dans les écoles n’a jamais été réglée. La question a été traitée de question théorique et institutionnelle en les introduisant dans toutes les instances et en instaurant un vote pour désigner les représentants des parents d’élève. Une enquête régulière faite auprès des directeurs d’école montre la dégradation des relations avec les parents. Alors que les parents et les écoles allaient auparavant dans le même sens, il semble désormais qu’il existe un fossé entre les parents et les établissements. Or, ce sujet n’est pas traité dans l’école française alors qu’il constitue un obstacle majeur à la gouvernance renouvelée des écoles et des établissements. 

6. Synthèse des ateliers

Bénédicte DURAND présente la synthèse des difficultés recensées. L’école a une place particulière, par rapport à l’EPLE, et porte un élément supplémentaire. 

Pour les deux organisations, école et EPLE, la question du sous-encadrement a été évoqué, pour savoir si les forces de gouvernance étaient suffisantes dans les établissements et EPLE, et la possibilité de missions pour mobiliser les enseignants a été évoquée. 

Un autre champ de difficulté concerne la question de la clarification des rôles dans l’exercice de la responsabilité de gouvernance : qui fait quoi ? Quelle est la limite du pouvoir et quel est le rôle de chacun ? Comment se préparer à agir dans la gouvernance ? Les personnes prennent des missions et participent à la gouvernance : sont-elles préparées pour le faire ? Existe-t-il une professionnalisation de la gouvernance ? 
Un représentant du collège des syndicats considère que cette question concerne tous les acteurs de la gouvernance, quel que soit leur niveau de responsabilité. 

Bénédicte DURAND estime que la troisième difficulté transversale pointée relève du temps consacré à ces missions et de la reconnaissance. 

La quatrième difficulté est celle du manque de participation des acteurs de gouvernance et de leur motivation à participer. Cette difficulté peut sans doute être reliée à celle de la lisibilité du projet : est-ce que le projet du collectif est suffisamment clair pour motiver l’ensemble des acteurs ? 

La cinquième difficulté concerne les parents. Cette question doit-elle être posée comme une difficulté dans le champ de la gouvernance ? Les participants considèrent que cette question doit bien être posée. 
Après les précédentes difficultés transversales, la dernière difficulté est spécifique aux écoles du fait du manque d’identité de l’établissement.

Perspectives

La synthèse des difficultés rencontrées pour l’efficacité de la gouvernance sera remontée à une sociologue spécialiste de l’organisation, Christine Musselin qui présentera le fruit de sa réflexion à la prochaine séance, dans le but d’entrer ensuite dans un processus de remédiation. Les expressions positives sur la gouvernance lui seront également remontées, sur le collectif et l’équipe, la responsabilité partagée et individuelle, l’autonomie du projet et de l’organisation et le bon équilibre de la participation de chacun. 

Nadette FAUVIN tient à remercier les participants. La synthèse semble remarquable, pour un premier atelier, et elle est le fruit de l’intelligence collective qui permet déjà de construire ensemble. 

Un dossier documentaire accompagne le travail, avec des précisions théoriques et réglementaires, des éclairages par des articles de recherche, des préconisations et les difficultés identifiées par les rapports d’inspection générale. Le dossier comporte également une bibliographie. Les définitions de la communauté éducative sont données, ainsi que des éléments sur l’autonomie, le travail collectif et les acteurs. Des encadrés figurent dans le dossier, avec des extraits de rapports de recherche ou de l’inspection générale. 

Les participants peuvent contribuer entre les séances. Ils pourront accéder au dossier documentaire dans l’espace Tribu et contribuer dans cette même espace, en partageant des ressources ou des contributions écrites avec le groupe.