Incubateur du Grenelle - Atelier Gouvernance, séance 2 - 20 novembre 2020

Membres de l’atelier et programme de la séance

Modifications à apporter au précédent compte rendu :

• Dominique BRUNEAU est secrétaire fédéral (et non général) du Sgen-CFDT. Représentant du Sgen-CFDT au Conseil Syndical Européen de l'éducation,
• Lionel TORDEUX est missionné DNE/DGESCO/DREIC depuis deux ans, portant sur le numérique, le pilotage des écoles et établissements avec un engagement plus particulier sur la collaboration entre la France et le Québec.

Quatre nouveaux membres rejoignent l’atelier :

• Régime MAHÉ, secrétaire générale adjointe du SPELC ;
• Valérie SIMONET, présidente du conseil départemental de la Creuse, (qui n’a pas pu rejoindre l’atelier pour cette séance) ;
• Alyssia ANDRIEUX, conseillère en charge de l’Education, de la Jeunesse, du Sport, de la Culture, du Patrimoine et du Tourisme, Conseillère en charge de la Démocratie citoyenne à l’assemblée des départements de France ;
• Giovanni SORANO, directeur général adjoint Education, Conseil régional Hauts-de-France.

Nadette FAUVIN précise qu’une intervention académique de Christine MUSSELIN précédera un travail en ateliers qui conduira à formuler des propositions concrètes : ces dernières seront argumentées en dehors de la session et seront soumises à Anne BARRERE qui interviendra le lors de l’atelier du 04 décembre. Un des membres du collège encadrement a déposé une ressource très intéressante sur les CAP sur la plateforme Tribu. La gouvernance dépend des apprentissages des élèves. La place des parents et le rôle des parents doivent faire l’objet d’une réflexion spécifique et François Perret interviendra lors de la troisième séance pour présenter une comparaison entre la France et d’autres pays sur la place des parents.

Réflexion sur la gouvernance des établissements d’enseignement : intervention de Christine Musselin

Bénédicte DURAND accueille Christine MUSSELIN, sociologue des organisations, spécialiste des organisations universitaires, qui intervient pour apporter un regard sur la gouvernance des établissements scolaires.

Les spécificités de la gouvernance des établissements d’enseignement supérieur

Les établissements d’enseignement se caractérisent, selon Henry Mintzberg, universitaire canadien, comme des bureaucraties professionnelles, en référence aux travaux de Max Weber, qui comprennent un groupe professionnel et des fonctions administratives (comme les hôpitaux ou les tribunaux). Au sein de ces bureaucratiques professionnelles, les fonctions administratives sont montées en puissance au cours des dernières années, en contenu, en nombre et en qualification. Ceci est source de tensions, modifie les missions et pose la question du rapport entre l’autonomie professionnelle et l’autonomie institutionnelle. Dans les établissements d’enseignement, cette évolution se heurte à des spécificités organisationnelles propres aux activités d’enseignement.  

La première spécificité organisationnelle de l’enseignement est que cette activité ne repose pas sur une forte interdépendance fonctionnelle : il est possible de faire cours sans se préoccuper de ce qui se passe avant ou après ou dans les autres classes. Peu de coopération est observée entre les enseignants. Dans les universités, les enseignants chercheurs développent même des stratégies d’évitement de tout ce qui pourrait renforcer la coopération. Ces stratégies d’évitement sont probablement encore plus fortes dans les écoles, les collèges et les lycées puisqu’une bonne partie du travail des enseignants se déroule à domicile, dans la mesure où aucun lieu n’est prévu pour ce travail individuel. L’enseignement est l’inverse d’une chaîne automobile qui comprend des interdépendances très fortes entre les activités.

La seconde spécificité organisationnelle tient au fait que l’enseignement est une activité qui repose sur une « technologie molle » puisque l’enseignement ressort plus du talent, de l’art ou d’une activité artisanale, exercée seul. Cette activité est difficile à reproduire ou à enfermer dans des prescriptions, même si la pédagogie s’est développée. Enfin, dans l’activité d’enseignement, la relation de cause à effet est complexe.

Ces deux caractéristiques ont des conséquences sur la gouvernance des établissements. En premier lieu, une faiblesse des liens hiérarchiques est observée entre le chef d’établissement et les groupes professionnels de l’établissement, d’autant que la gestion professionnelle échappe en grande partie au chef d’établissement. En second lieu, il existe un double manque de légitimité des responsables du point de vue managérial et académique. De ce fait, les établissements n’ont pas le même pilotage que des entreprises. Dans les établissements d’enseignement, les instances délibératives sont administratives, mais aussi académiques : les présidents d’université contrôlent plutôt bien leurs instances de gouvernance, mais les responsables doivent exercer une fonction de leader plutôt que de manager et doivent convaincre et donner envie plutôt que diriger ou imposer.

Premières réactions à la présentation de Christine MUSSELIN

Un représentant du collège des syndicats indique que si le personnel dirigeant est un leader plutôt qu’un manager, il doit être recruté sur des compétences propres et exercer une autorité de compétences qui prévaut sur l’autorité fonctionnelle. L’école repose sur ces bases, avec des compétences individuelles.

Un représentant du collège encadrement demande si le fait d’éviter les situations de coopérations est une spécificité française. Comment cela se passe-t-il dans les autres pays ?
De plus, il constate que les responsables d’établissement doivent parfois convaincre leurs collègues de choses dont ils ne sont eux-mêmes pas toujours convaincus, et ce sans pouvoir contraindre.

Une représentante du collège des professeurs ne se retrouve pas dans la description du manque de travail en commun entre enseignants, du moins au collège. Elle considère qu’il y a du travail collégial dans les établissements, particulièrement dans un collège difficile comme le sien. Mais plus les équipes sont soudées et travaillent ensemble, plus il s’avère difficile de diriger le collège.
Pour ce qui est des débats dans les instances, elle remarque que le chef d’établissement présente souvent les décisions en conseil d’administration en indiquant qu’il n’a pas le choix et les oppositions sont effectivement très rares.

Une représentante du collège familles et élèves se demande si un bon leader doit être un bon manager et inversement.

Un représentant du collège associatif et économique relève que la gouvernance des établissements diffère de celle des universités puisque, à l’université, l’enseignant est libre de son programme tandis qu’un professeur des écoles ou du second degré doit suivre les prescriptions du ministère et qu’un inspecteur vérifie que les professeurs appliquent bien le contenu, avec une double gestion et notation attribuée par le chef d’établissement et l’inspecteur pour la note pédagogique.

Une représentante du collège des élus et collectivités ajoute à cette double injonction le rôle de la collectivité de rattachement qui dispose de prérogatives sur la gestion du personnel, hors enseignants.

Christine MUSSELIN précise que la différence entre leader et manager n’est pas clairement établie : un leader doit être un manager, mais tous les managers ne sont pas des leaders. Un leader impulse une envie de suivre et de partager, une motivation pour participer à un projet commun. Cette définition modifie effectivement le profil des personnes recherchées et les formations proposées pour occuper de telles fonctions.

Cette spécificité de l’organisation n’est pas seulement française, puisqu’elle est liée à la fonction d’enseignement en elle-même. Ceci vaut également pour la recherche.

Des programmes doivent être suivis, en dehors de l’enseignement supérieur, mais la question porte surtout sur le « comment » l’enseignement est dispensé. Des collectifs existent effectivement dans les collèges et les lycées, mais ils se forment sur la base du volontariat : si les personnes ne coopèrent pas, il est alors difficile de les faire coopérer, sauf à s’inscrire dans une fonction de leadership plutôt que dans une fonction de management.

Un représentant du collège des syndicats constate qu’une particularité existe dans le premier degré : la coopération est très importante dans le premier degré, puisque les collègues se connaissent très bien. Le lien hiérarchique diffère dans les écoles du premier degré puisque le supérieur hiérarchique est l’IEN et non le directeur, et qu’une réelle proximité existe entre l’IEN et les enseignants.

Un autre représentant du collège des syndicats souligne que l’école primaire n’est pas un établissement et ne délibère que sur le règlement intérieur et le projet d’école. Le directeur est en outre un enseignant comme les autres, même s’il occupe en outre des fonctions administratives. Les décisions sont prises hors les murs, par les collectivités territoriales ou par l’Education nationale. Le collectif fonctionne toutefois. La décision est souvent prise par la hiérarchie et moins par un collectif au sein de l’école.

Christine MUSSELIN répond que l’évitement de la coopération n’est pas une caractéristique nationale mais liée à la fonction d’enseignement. Les collectifs existent mais sur la base du volontariat, tout l’enjeu de la gouvernance, c’est comment faire pour que des collectifs de travail existent plus généralement à l’intérieur des établissements.

Christine MUSSELIN considère que le collectif doit reposer sur des personnes capables de le produire. Le fait que le directeur soit un enseignant parmi les autres et occupe la fonction de primus inter pares renforce la nécessité pour lui d’être un leader.
Bénédicte DURAND retient les éléments :

• sur la légitimité et l’efficacité du chef d’établissement et du directeur d’école qui ont la particularité de ne pas être élus, contrairement aux présidents d’université.
• sur la question de la liberté professionnelle de l’enseignant face à l’ensemble des injonctions et sur la liberté du chef face aux injonctions complexes et parfois paradoxales des différentes autorités qui s’exercent sur lui.
• sur l’organisation de direction qui peut ou doit affirmer une forme d’adhésion collective, par la conviction.

Pistes de réflexion pour les travaux de l’atelier

Christine MUSSELIN estime qu’il convient tout d’abord d’identifier les contraintes de fonctionnement (comment réduire les injonctions contradictoires, par exemple) et les besoins (pallier le manque de moyens administratifs et humains par exemple). Il convient sans doute de travailler sur les différentes autonomies professionnelle et institutionnelle, par rapport à l’environnement au sens large (rectorat, parents, collectivités…). Il conviendra également de clarifier l’articulation entre autonomies et responsabilités, car autonomie ne signifie pas indépendance. Enfin, s’il faut penser leader plutôt que manager, ce point a un impact en termes de formations, de profils des personnes nommées sur ces postes et de style de gouvernance attendu, pour construire des projets portés par une vision plutôt que par des objectifs quantifiés, produire un projet crédible, porté par un discours récurrent et identifier ou se constituer des relais internes sur lesquels s’appuyer.

Un représentant du collège des syndicats s’étonne de l’orientation retenue dans l’atelier qui porte sur la gouvernance : les échanges laissent penser qu’il s’agit de remettre en cause le statut des personnels de direction exerçant les fonctions de chefs d’établissement.

Bénédicte DURAND réfute toute remise en cause du personnel de direction. La présentation porte sur les modèles de gouvernance des établissements d’enseignement et vise à savoir comment la structuration des organisations peut contribuer à améliorer le fonctionnement. Cet éclairage théorique apporte des pistes de réflexion sur la manière dont peut se construire le collectif en se basant sur la comparaison.

Une représentante du collège des professeurs constate que les relais requièrent d’avoir des établissements de taille suffisante, alors que les écoles du premier degré sont souvent de petite taille.

Un représentant du collège encadrement estime qu’il conviendrait de préciser le lien entre autonomie et responsabilité : l’autonomie sous-entend de prendre des risques et de commettre parfois des erreurs et il conviendrait d’accepter et d’autoriser cette prise de risques. Par ailleurs, les instances actuelles doivent également servir de relais, dans les établissements de taille suffisante.

Un représentant du collège des syndicats souhaite recentrer la réflexion sur la gouvernance : dans le premier degré, la gouvernance ne s’exerce que par le leadership du directeur qui n’a pas la légitimité dans les faits. Le métier d’enseignant ne repose pas sur une interdépendance fonctionnelle très forte. On peut travailler sans les collègues. C’est la loi de 1989 qui a un peu modifié cela dans le premier degré, les enseignants n’expriment pas toujours le besoin d’échanger. Il est demandé aux enseignants de réfléchir à leur pratique, mais ils ne disposent pas de temps pour prendre ce recul : s’ils ne prennent pas ce temps, ils sont alors simplement exécutants au lieu d’être acteurs de leur propre cheminement. Il faudrait modifier cela.

Bénédicte DURAND considère que la question des lieux et temps dédiés à la gouvernance se pose effectivement pour le premier et le second degré. Les enseignements d’enseignement supérieur disposent effectivement d’espace pour le travail collectif.

Christine MUSSELIN pense que si les personnes doivent échanger, il convient effectivement de prévoir des lieux dédiés à ces échanges, pour les organiser. Si les chefs d’établissement doivent avoir des capacités managériales en plus de la capacité de leadership, il s’agit de réfléchir à la manière d’enrichir la fonction de chef d’établissement.

Un représentant du collège des élus et collectivités considère que la responsabilité ne se partage pas, mais est incarnée et portée par le chef d’établissement. Les qualités personnelles alliées aux compétences professionnelles peuvent contribuer à affirmer son leadership, cela fait écho à ce que l’on appelle dans le second degré l’effet chef d’établissement : les problématiques d’identification des qualités ou compétences se posent donc pour choisir les personnels aptes à exercer ces fonctions de direction.

Christine MUSSELIN précise que le transfert de responsabilité doit s’accompagner d’une autonomie suffisante pour pouvoir agir en responsabilité, ce qui suppose de penser simultanément autonomie et responsabilité.

Travaux en sous-ateliers

Quatre sessions sont proposées aux participants, selon les thématiques identifiées lors des diagnostics de la première séance. Chaque atelier est invité à formuler des propositions concrètes, applicables à court terme, et à les transcrire sur le tableau blanc. Les thématiques retenues sont les suivantes :

• Autonomie : l’autonomie est perçue comme faible en EPLE et pratiquement inexistante en écoles. Un rapport récent de l’Inspection générale considère que le cadre juridique actuel permet l’autonomie des établissements du second degré mais qu’ils s’en saisissent peu. Les acteurs sont attachés au projet de leur école ou de leur projet d’établissement, expression de l’autonomie. Comment renforcer l’autonomie des acteurs et des organisations ?
• Professeurs et gouvernance : Comment mieux articuler le travail pédagogique hors la classe et dans la classe (conseils de cycle, conseils pédagogiques, conseils école-collège…) ? Quelle place et quel rôle des professeurs dans la gouvernance ?
• Instances de l’école ou de l’EPLE : Les instances existent, mais les acteurs de la communauté éducative peinent à donner un sens à celles-ci, ils n’ont pas forcément la possibilité de faire le lien entre elles. Quelles sont les instances à renforcer ?
• Partage de compétences avec les collectivités territoriales : Comme fluidifier les relations et renforcer les coopérations entre l’école ou l’EPLE et les collectivités de rattachement ?

Après le temps consacré au travail en ateliers, les participants restituent le fruit de leurs réflexions.

Sous-atelier Autonomie

Pour le premier degré, l’autonomie est quasiment nulle et elle doit donc être développée.
Propositions

• Revisiter le champ d’action des IEN,
• Donner aux directeurs un statut d’emploi avec un objectif à atteindre au cours de l’année scolaire, avec une lettre de mission,
• S’appuyer sur le projet d’école qui doit émaner du site (et non être descendant comme actuellement) en faisant confiance aux acteurs et en les responsabilisant.

Pour le second degré.
Propositions

• Faire confiance et responsabiliser avec un contrôle in fine et des modalités connues (fréquences, conditions, conséquences, impacts sur la carrière),
• Permettre aux chefs d’établissement de recruter certains postes sur des profils adaptés à l’établissement, avec une autonomie dans la gestion RH,
• Envisager un conseil stratégique.

Questions

• Faut-il interroger la place et le rôle des inspections académiques et des rectorats ?
• Faut-il une taille crique pour faire vivre une véritable autonomie ?
• Le conseil pédagogique n’a-t-il pas un peu vidé la part de réflexion pédagogique du conseil d’administration ?
• Comment sortir de l’échec du contrat d’objectif et faire vivre une véritable triangulation entre État, collectivité et établissement ?

La question de la gouvernance des écoles et établissements est liée à celle du système éducatif dans son ensemble. Si des propositions concrètes peuvent être formulées, elles requièrent, par exemple, de changer la culture professionnelle du haut encadrement. L’enjeu dépasse le périmètre de l’école ou de l’établissement.

Bénédicte DURAND considère que les propositions formulées peuvent dépasser le cadre de la gouvernance interne aux écoles et établissements.

Sous-atelier professeurs et gouvernance

Propositions

• Pérenniser et renforcer le conseil pédagogique, le CESC, le pôle ressource du premier degré et les conseils de liaison inter cycles,
• Prévoir du temps et le reconnaître pour la régularité des échanges,
• Donner du temps de décharge,
• Inscrire ce temps de réflexion et de contribution dans les temps hebdomadaires et mensuels,
• Octroyer un volant d’heures dans le second degré pour reconnaître ces temps,
• Donner la possibilité à chaque structure de se doter des conseils qui lui paraissent prioritaires,
• Accompagner les directeurs sur la nouvelle mission de l’organisation des 108h.

Bénédicte DURAND rappelle qu’une question avait été soulevée dans la première séance sur les missions des enseignants et les parcours de carrière. Un cheminement progressif de prise de responsabilité pourrait être construit.

Partage des compétences avec les collectivités territoriales

Propositions

• Donner un pouvoir délibératif accru au conseil d’école,
• Doter les établissements et les écoles d’un interlocuteur unique au sein des collectivités,
• Construire des projets éducatifs globaux de territoire,
• Mettre en place des stages dans les collectivités pour les directeurs et les chef d’établissement et réciproquement accueillir des personnels des collectivités en stage dans les écoles et établissements,

La question de la décentralisation des gestionnaires d’établissement se pose dans le second degré.

Instances de l’école ou de l’EPLE

Propositions

• Réduire la formalisation excessive de certaines instances,
• Proposer à des personnels l’impulsion/pilotage de certaines instances (avec toutefois une vigilance sur la légitimité des collègues face à leurs pairs),
• Utiliser les évaluations nationales des élèves, le processus d’évaluation des établissements, pour mobiliser.

Bénédicte DURAND remercie les participants pour leurs contributions et les invite à les préciser en les argumentant pour la prochaine séance.

Un cadre de discussion sera organisé lors de la réunion du 4 décembre pour débattre de ces propositions, à partir de l’intervention d’Anne BARRERE et d’une expérience académique. La thématique des parents sera également abordée.